在宪法学语境中，公共参与有着极为丰富的内涵。
将适用行政法规范的法官设计成中立和独立捍卫法定权益的角色。来源：《中国法学》2011年第2期 进入 罗豪才 的专栏 进入专题： 行政法治 治理 交涉 认同 平衡 。
由此可见，行政法正是通过理性的行政权责／公民权利配置完成逻辑闭合： 公民寻求私益最大化目标→因私人选择失灵而致阻却→依靠公共行政来清除障碍→因公共行政失灵而致目标落空→依靠依法行政来防止行政变异→助成公民寻求私益最大化目标。脉络二：公民义务一行政权力一权力监督。从表面看，它们至少是种形式的社会合作—毫无疑问（不是自发的合作，而是高度组织化的合作），但归根到底，仍然是合作。[38]权能是一种脆弱的依靠坚硬的排他性外壳所小心包裹起来的主体意愿，我们既可以将其视作各种权力或者权利的本质属性，也可以将其视作一种用以衡量不同权力或者权利份量轻重的一般等价物。虽然行政法治理不可能缺少国家强制力，但如果所有行政法治目标的实现都得诉诸强制行政，那么这种行政法规制的正当性就会岌岌可危。
行政行为应当是依法行政的产物，如同司法裁判是适用法律的结果。理想的行政法治理商谈应当具有四个主要特征：一是开放性。在理论上，这一区分符合基本的法律规范逻辑结构（即条件假定和后果归结），从而与法理学的话语保持衔接。
它不以违反制定法为限，还包括违反法律的一般原则和习惯法。也就是说，行政决定的内容不但要合法（符合法律、法规的规定），还要合理、合宪。例如，违反法定程序是否包括虽不违反制定法规定但不符合正当程序原则的要求，滥用职权是否包含对行政实体裁量违反比例原则，等等。这里只统计法院作为判决依据援引的。
法律规定政府为了公共利益的需要可以征收土地，某地政府征收土地以供一个商业机构使用，是否符合适用条件也会有争议。[31]行政行为的适法性要求行政机关具备以行政行为方式确认公法权力义务的基础。
我们看到，第一，在所有理由中，对事实问题的审查是法官最为重视，也最有底气的。如果该行为完全不具有行使公权力的外貌，根本不被视为行政行为，自然不在我们的讨论范围。[37]5 U.S.C.§706 (2)[原APA§10 (e) ]．关于该问题的阐释和讨论，参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第16章司法审查（三）：审查的范围。例如，《食盐专营条例》授权专营机构对食盐的管辖权，当后者对违法经营工业盐的企业做出处罚，就超越了它的管辖范围。
例如，法律、法规、规章对行政程序没有明确要求，法院适用正当程序原则进行审查的，应该归入违反法定程序还是滥用职权，学界有不同看法。毛雷尔教授把它们归纳为三个方面：行政行为的适法性（或者干预基础），形式合法性（包括行政机关的管辖权、行政行为的程序和形式），和实体合法性（符合现行法律和法律原则，以及其它合法性要件）。现有的法理学著作对此很少具体讨论，我们不妨比较一下民事法律行为的有效要件。与之对照，《行政诉讼法》所规定的审查根据中，主要证据不足被完全忽略，而适用法律、法规错误成了无处安身的赘物。
(3)超越法定的管辖权、权力或限制，或者没有法定权利。相反，笔者将指出，现有的五分法缺乏理论的统一性和逻辑上的连贯性，导致学理解释的尴尬和司法实践的混乱。
[44]参见王名扬《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第165-169页。路世伟诉靖远县政府行政决定案，载《最高人民法院公报》2002年第3期（县政府收回土地使用权的文件没有说明作出该行政行为的法律依据，属适用法律不当）。
[13]撇开这一条款的某些不足，单就逻辑而言，它所设定的证据、法律适用和程序三个审查根据是可以周延的。如果我们接受任何一个合法要件都是要素和标准的结合，那么，适用法律、法规错误或者说行政行为的法律依据，都不宜单独作为一个合法要件（审查根据）。[28]上述分类在法国也受到一些批评，特别是所谓的违反法律名不符实，也不科学。第三，当事人对行政过程的知情和参与，包括当事人在场和预先告知，听取当事人的意见，作出重大行政决定前应当给予当事人正式听证的机会，决定作出后应当送达当事人。适用条件和处理内容的区分是笔者构思的新五分法的一个特点，它具有理论、制度和实践的价值。在新五分法下，事实问题与适用条件联系在一起，并且只与适用条件联系在一起。
[33]参见前引[32]胡芬书，第411-412页。区分合法要素和合法标准，有利于进行比较法研究。
有关《行政诉讼法》的立法史进一步显示，该条款是在仓促间设定的。如果行政机关掌握一定的事实和证据但在决定书中没有依法说明，可按违反行政程序处理。
在司法审查合法性的主题下，我们对管辖权的讨论往往与特定机关联系在一起，而不是把行政部门作为一个整体来看待。但是，本文主要只是对审查要素的重新建构，而不是对审查标准的新要求，所以，它不涉及行政执法的实体问题，不会对行政执法活动产生冲击。
[33] 我国台湾地区的法律对行政行为的合法要件或者法院的审查根据没有专门规定，对相关问题的阐述也主要是法理层面的讨论。区分合法要素和合法标准，有利于对各个要素的合法标准分别讨论，分别规定。结论 违法行政行为的形态千千万万，理论需要的是融贯和明晰的归纳。当我们讲违反法定程序，它包含两个层面的问题：它涉及的是行政行为的程序问题，对该问题（按通常理解）以制定法所要求的行政程序为标准。
合法、合宪、合理的区分，是以对制定法的适用为标准：符合制定法明文规定的属于合法，在制定法字面含义范围之内的裁量属于合理范围，符合制定法明文规定之外还有合宪的问题。在逻辑上，行政行为的每一个合法要件都包含两个层面的含义，即它涉及哪方面的问题、在这方面的要求是什么。
立法上的缺陷源于《行政诉讼法》制定过程的草率。从本文讨论目的出发，少数部分撤销、部分维持的，计入撤销。
法律适用可能出现在行政机关管辖权的问题上，也可能出现在适用条件和处理结果上。行政主体适格是审查机构需要首先考虑的。
当然，重构行政行为的合法要件和司法审查标准不仅仅是为了理论上的融贯和精致，也为了司法实践的明确和规范。参见佟柔主编：《中国民法学?民法总则》，中国人民公安大学出版社1990年版，第216 -250页。与前述其他国家和地区相比，美国法对事实问题的突出，与中国最为契合。[26]1998年《人权法》出台后，该法第6条任何公共机构都不得侵犯《欧洲人权公约》所保护的权利的规定，似乎构成一条独立的司法审查理由。
（四）程序正当 行政程序这一概念没有普适而固定的内涵。行政机关超越决定权而被撤销的，则可以重新作出一个行政行为。
一国的司法审查根据浸透着对行政行为合法性的独特理解，并在很大程度上存在着对历史经验的路径依赖。作者试图为行政行为合法要件和司法审查根据提供一个更加融贯和清晰的体系。
目前《行政诉讼法》规定的适用法律、法规错误，仅仅表达了一个合法的标准（以法律、法规为限），而它所指向的合法要素内容模糊。[5]鉴于目前行政诉讼和行政复议的审查对象主要是行政机关积极实施的具体行政行为，笔者的讨论也限于这个范围。
